En la era de la digitalización, un objetivo prioritario para las administraciones públicas ha de ser el diseño de una política tendente a aprovechar las posibilidades que nos ofrecen las nuevas tecnologías como mecanismo para alcanzar la denominada sociedad de la información. Tal y como ésta ha sido definida por la Comisión Especial de Estudio para el Desarrollo de la Sociedad de la Información, “representa un estadio de desarrollo social caracterizado por la capacidad de todos sus agentes (ciudadanos, administraciones y empresas) para obtener, compartir y procesar cualquier información por medios telemáticos en tiempo real, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera”.
A día de hoy, en torno al debate de la sociedad de la información existe un consenso generalizado sobre las ventajas que ésta aporta, representando una alternativa idónea para superar las desigualdades sociales y alcanzar una mayor cohesión social y territorial, al tiempo que constituye un factor determinante del crecimiento de la economía, objetivos éstos que por su propia naturaleza están avocados a ser el fin último de la acción de los poderes públicos. En este marco, las administraciones públicas, como agentes cualificados en el proceso, han de convertirse en las auténticas impulsoras y en los entes que centralicen el liderazgo del desarrollo de la sociedad de la información, dando ejemplo del aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicaciones (TIC).
Esta labor, como eje preferente en toda acción de gobierno, precisa de la fijación de unos objetivos corporativos medibles y tasables, estructurados en torno a acciones concretas y con mecanismos de seguimiento efectivos, además del establecimiento de una organización dedicada a ello y con los medios necesarios para facilitar su acción y la planificación de actuaciones orientadas a informar y a formar a la ciudadanía en el uso de las TIC. Con estos elementos, que se constituyen en presupuestos necesarios, el impulso de esta política, si se quiere que sea integral, se debe concretar en acciones a desarrollar no sólo en el ámbito de las propias administraciones, aumentando así el nivel de utilización de las TIC a escala interna y en las relaciones con los ciudadanos, sino también en el campo de la ciudadanía, propiciando su incorporación al proceso, y en el de las empresas, favoreciendo la rentabilización productiva de las TIC. En este sentido, se puede concluir que el éxito o fracaso de este proceso pasa por la necesaria integración de los ciudadanos, de forma que de nada serviría digitalizar los servicios públicos si los ciudadanos, potenciales beneficiarios, no llegan a utilizarlos por carencia de infraestructura de acceso o simplemente por desconocimiento o falta de formación.
Las nuevas tecnologías no pueden suponer la creación de una nueva barrera discriminatoria, ya que sobre los poderes públicos pesa el mandato constitucional (artículo 9.3) de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos sociales sean reales y efectivas, evitando los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y garantizando la participación de todos los ciudadanos en la vida económica, política, social y cultural. Es importante, por lo tanto, la labor de fomento de las TIC, no sólo a través del sistema educativo, sino también a través de un proceso dinámico de formación continua.
En el seno de las administraciones públicas, el avance de las tecnologías debe conducir al diseño, planificación y ejecución de políticas basadas en el concepto de e-administración, como un modelo de relación entre las administraciones y de éstas con los ciudadanos, sustentado en el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, convirtiéndose de esta forma en una herramienta estratégica para lograr una mejor administración, optimizando y reorganizando los esquemas de servicio público, de forma que se logre una mayor eficacia, tanto con los ciudadanos como internamente, en las interacciones entre los empleados públicos y la administración.
En este contexto, la construcción de la administración electrónica se ha de sustentar en una completa arquitectura en la que se integren planes estratégicos de sistemas, comunicaciones y seguridad que garanticen la adecuada prestación de los servicios telemáticos, el diseño e implantación de infraestructura básica, el diseño, implantación e integración de los servicios funcionales de e- administración y la implantación de los servicios finales de tramitación. De todas esta piezas, que conforman los cimientos necesarios para la implantación de una política de e- administración, se convierte en un elemento clave, no siempre bien apreciado y valorado, la definición y diseño de los servicios on line.
Sin perjuicio de la legítima ambición de llegar a alcanzar una administración electrónica completa, cubriendo la totalidad de los servicios públicos, se debe dar prioridad a su implantación teniendo en cuenta las inversiones que su desarrollo implica y las limitaciones presupuestarias que en toda administración pública existen. En definitiva, se trata de poner en marcha aquellos servicios que puedan suponer un valor añadido para los ciudadanos, en la medida que el avance hacia la sociedad de la información no se consigue disponiendo del mayor número de servicios electrónicos, sino implementando aquellos que puedan reportar un beneficio real y cuyas ventajas sean tangibles para los ciudadanos.
La confección de un catálogo de servicios públicos básicos, que por su amplia repercusión representen una mejora de la calidad en las relaciones administración-ciudadano, con un claro enfoque centrado en el usuario y una visión más global que aproveche las sinergias derivadas de una acción conjunta y coordinada entre los distintos departamentos de una administración, se erige en el punto de partida necesario que genera un importante cambio cultural, tanto del empleado público como del modelo de definición de servicio público. Este enfoque debe permitir establecer un modelo general de coordinación y colaboración que integre las acciones aisladas para un mejor logro de los objetivos planteados, que, como tal, se debe traducir en la percepción por el ciudadano de una única visión y concepto de servicio público.
El trabajo a realizar en este campo debe tener como objetivo alcanzar la máxima cohesión entre los denominados servicios de información (esencialmente a través de los sitios web) y los de tramitación (visualización, transacciones, etcétera). En los últimos años, la balanza se ha inclinado hacia los servicios de información, que se han visto notablemente desarrollados en la medida que son éstos los que exigen un menor esfuerzo para su puesta en funcionamiento. Sin embargo, habida cuenta del actual estadio de evolución tecnológica, se puede afirmar que el auténtico progreso se producirá con la implantación y mejora de los servicios de transacción de los ciudadanos con las administraciones.
En la configuración de un escenario ideal de implantación de los servicios de tramitación electrónica, se han de cuidar varios aspectos, a saber: la confección del catálogo de servicios públicos básicos; la simplificación administrativa como presupuesto de la digitalización y la configuración de un marco normativo regulador que ofrezca a los usuarios las garantías necesarias para un uso seguro de las nuevas tecnologías y servicios.
En primer término, y en el sentido de lo apuntado en las anteriores líneas, se debe dar la importancia que realmente reviste la elección de los servicios básicos, previo análisis de lo que los ciudadanos demandan de la administración para su implantación en los próximos años, teniendo en cuenta la planificación tecnológica.
De igual modo, resulta absolutamente necesario la realización de un completo análisis funcional de la tramitación del proceso administrativo que subyace a todo servicio público electrónico, como paso previo a su digitalización. En tal sentido, el Real Decreto 209/ 2003, de 21 de febrero, que regula los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos, contempla en su Exposición de motivos, como una acción con sustantividad propia para la implantación de la administración electrónica, “las actuaciones orientadas al logro de los objetivos concretos de simplificación administrativa, considerada como condicionante y presupuesto de la administración electrónica”. En esta afirmación, late la idea de que la creación de procedimientos electrónicos requiere de forma necesaria introducir criterios de simplificación y racionalización administrativa. No se trata exclusivamente de un proyecto tecnológico, sino de un cambio profundo de cultura administrativa, de forma que, conjugando los principios de legalidad y eficacia, seamos capaces de ordenar los procesos de trabajo, con el claro objetivo de lograr el máximo aprovechamiento de los recursos empleados y elevar los niveles de calidad y adecuación a las necesidades que demanda la ciudadanía en la prestación de los servicios públicos.
Todo este entramado de acciones debe tener como telón de fondo el marco normativo regulador de la sociedad de la información, que debe aportar la seguridad jurídica necesaria a todas las iniciativas que en esta materia se decidan llevar a cabo. Constituye pues un elemento clave para su efectiva implantación la fijación de un ordenamiento regulador favorable que la facilite e incentive, al tiempo que aporte un sustento legal real y acorde en el tiempo con las necesidades que demanda la población y con la actual evolución tecnológica, superando las posibles limitaciones e indefiniciones en el ámbito legal.
Esta tarea se ha convertido en un proceso sumamente complejo, debiéndose considerar distintas variables que hacen que el sector de las nuevas tecnologías sea uno de los más dificultosos. Uno de los factores que contribuye a esta situación viene dado por la naturaleza heterogénea de su regulación jurídica, que se construye, por un lado, con normas que regulan el sector de las telecomunicaciones o aspectos relacionados con los servicios de la sociedad de la información, el comercio electrónico, la firma electrónica o la protección de datos de carácter personal y, por otro, con normas específicas que establecen medidas concretas en relación con el desarrollo de la sociedad de la información o que están orientadas a establecer incentivos fiscales o propiciar la creación de organismos específicos que tienen por objeto potenciar el uso de las TIC, tanto en el sector público como en el privado. El sistema se completa con una gran cantidad de normas en principio indiferentes a las tecnologías de la información y las comunicaciones, pero que pueden influir decididamente en el futuro desarrollo de la nueva sociedad. A este factor, habría que sumar que nos encontramos ante un fenómeno global, como es la red de redes, que permite actuar desde distintos lugares y con ordenamientos jurídicos dispares, lo que nos lleva a concluir que hay necesidad de definir un marco jurídico apropiado y armonioso que permita su utilización transfronteriza, reto éste de muy difícil alcance. Algunos expertos señalan, como posible solución paliativa, la autorregulación por parte de los agentes que intervengan en los distintos procesos a reglamentar. En tal sentido, ya en España existen varios códigos de conducta de carácter nacional, y el propio legislador ha querido impulsar esta línea de acción cuando en la Ley 34/2002, de 11 de julio, de los Servicios de la Sociedad de la Información y del Comercio Electrónico, promueve la elaboración de códigos de conducta sobre las materias reguladas en ella al considerar, según pone de manifiesto su Exposición de motivos, “que son un instrumento de autorregulación especialmente apto para adaptar los diversos preceptos de la ley a las características específicas de cada sector”.
Pese a las dificultades puestas de relieve, la labor normativa estatal en este ámbito se ha venido concretando en una serie de medidas, alguna de las más relevantes emprendidas en la década de los noventa, con el proceso de liberalización del mercado de las telecomunicaciones, elemento clave para garantizar un desarrollo amplio y generalizado de la sociedad de la información, en la medida en que disponer de servicios de telecomunicaciones de calidad y a bajo precio es un requisito sine quanon para que los ciudadanos y empresas puedan entrar en Internet y acceder a sus servicios. Iniciado en junio de 1996, a través del Real Decreto 6/1996, de 7 de junio, que tras su tramitación parlamentaria como proyecto de ley se transformó en la Ley 12/1997, de 24 de abril, de Liberalización de las Telecomunicaciones, ha tenido su continuidad en un amplio abanico de medidas liberalizadoras orientadas a asegurar una competencia plena y efectiva en los mercados de telecomunicaciones. Un hito fundamental en este proceso lo ha constituido, sin duda alguna, la Ley 11/1998, de 24 de abril, la General de Telecomunicaciones y sus normas de desarrollo, entre cuyos objetivos se fijaban los de promover las condiciones de competencia entre los operadores de la red y servicios mediante la supresión de derechos especiales o exclusivos; los de determinar las obligaciones de servicio público en la prestación de los servicios de telecomunicaciones, en especial de servicio universal, y los de defender los intereses de los ciudadanos.
Las medidas de la Ley General de Telecomunicaciones se han visto completadas con una serie de acciones normativas orientadas a afianzar este proceso, destacando, entre otras, en las redes telefónicas públicas fijas el nuevo marco regulador estable de precios para el operador dominante (price cap); las derivadas del Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecomunicaciones, en relación con la apertura del bucle local; la selección de operador para llamadas metropolitanas, o la tarifa plana de acceso a Internet. En telefonía móvil, el impulso al desarrollo de Internet móvil a través de la tecnología GPRS e introducción de la portabilidad del número. En audiovisual, el actual proyecto de ley, en tramitación, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo. Pese al camino recorrido, los objetivos que se propugnaban no se han visto del todo satisfechos. De esta realidad, es consciente el propio legislador, quien a través de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, la General de Telecomunicaciones, en su propia Exposición de motivos, consagra la necesidad de establecer mecanismos correctores que garanticen efectivamente la aparición y viabilidad de operadores distintos a los titulares del antiguo monopolio, que protejan los derechos de los usuarios y que garanticen la mínima intervención de la administración en el sector y la supervisión administrativa de los aspectos relacionados con el servicio público. Con este propósito se aprueba y entra en vigor el referido texto legal, a través del cual se incorpora al ordenamiento jurídico español la normativa comunitaria sobre comunicaciones electrónicas.
En estos momentos, la plena implantación de la sociedad de la información pasa necesariamente por completar el proceso liberalizador iniciado, y también por el establecimiento de un marco regulador adecuado para los servicios de la sociedad de la información, de modo que se aporte seguridad a las transacciones electrónicas y se permita la prestación de servicios públicos a través de la red. En tal sentido, los poderes públicos han de ser capaces, de un lado, de responder con agilidad a las demandas de la sociedad y de la iniciativa privada y, de otro, de alcanzar en esa regulación normativa un equilibrio entre la visión garantista de derechos e intereses potencialmente afectados por un uso ilegítimo de las nuevas tecnologías y la visión propiciadora de su implantación como instrumento necesario para incrementar la eficacia de la actividad administrativa.
Sin perjuicio de las obligaciones de las administraciones públicas de incorporar las técnicas y los medios telemáticos en su actuación administrativa, derivados del mandato constitucional de eficacia, las incursiones normativas orientadas a dar respaldo jurídico a lo que la actual evolución tecnológica permite respecto al impulso de la administración electrónica tiene su génesis en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) y, en especial, en su artículo 45, que es la piedra angular del proceso de incorporación y validación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas en la producción jurídica de la administración pública, así como en sus relaciones con los ciudadanos. Sin embargo, si bien es cierto que el citado texto legal apostó claramente por la incorporación de las técnicas telemáticas en la actividad administrativa, no lo es menos que de facto se convirtió en un loable deseo, sin mayor trascendencia jurídica verdaderamente eficaz. Dentro de las directrices definidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el objetivo de adaptar a las nuevas tecnologías los procedimientos administrativos, nace el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, que regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado, a través del cual se desarrolla el citado artículo 45 de la LRJPAC con la pretensión de delimitar las garantías y requisitos en la utilización de las referidas técnicas.
En la construcción de este marco normativo acorde con las nuevas tecnologías se ha sucedido una serie de normas entre las que interesa resaltar la reforma operada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, a través de cuyo articulado, modificando la LRJPAC, se habilita la creación de registros telemáticos, al tiempo que proporciona cobertura legal al régimen regulador de las notificaciones practicadas por medios telemáticos. Para el desarrollo reglamentario de estas previsiones legales, hubo que esperar al año 2003, momento éste en el que el Ejecutivo, mediante el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, articula con un mayor nivel de detalle el funcionamiento de los registros, notificaciones, certificados y transmisiones telemáticas.
La incorporación de las nuevas tecnologías en la actividad de los ciudadanos, empresas y administraciones públicas pasa necesariamente por el establecimiento de mecanismos que aporten confianza en las transacciones que se realicen a través de una red abierta como es Internet. La respuesta a esta necesidad la encontramos en el Real Decreto-Ley 14/1999, de 17 de septiembre, sobre firma electrónica, que, tras su tramitación como proyecto de ley, se ha transformado en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica. Esta técnica, ampliamente aceptada en el sector de la actividad privada, según pone de manifiesto la Exposición de motivos del citado texto legal, “...constituye un instrumento capaz de permitir una comprobación de la procedencia y de la integridad de los mensajes intercambiados a través de redes de telecomunicaciones, ofreciendo las bases para evitar el repudio…”
El citado elenco de normas, que en modo alguno constituye una relación exhaustiva, quedaría incompleto si el legislador, en su dimensión protectora de derechos, no hubiese tenido en cuenta los peligros o elementos de incertidumbre que introduce el avance hacia la sociedad de la información. Así, existe un peligro fácilmente constatable relacionado con que las nuevas tecnologías entren en conflicto con derechos constitucionalmente consagrados, como puede ser el derecho a la intimidad y, en especial, el derecho específico de protección de datos personales, reconocido como tal por el Tribunal Constitucional (STC 292/2000, de 30 de noviembre). Con su origen en el mandato constitucional (artículo 18.4), el marco mínimo de protección de la normativa europea y el bagaje de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal (LORTAD), se promulga el vigente texto legal: la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, a través de la cual se pretende proteger los derechos y libertades fundamentales en lo concerniente al tratamiento de datos personales, sobre todo el derecho al honor e intimidad personal y familiar de las personas físicas.
Pese a todo este entramado normativo, y aún cuando puede afirmarse que todavía no se ha alcanzado la equiparación en el ámbito legal entre mundo físico y las posibilidades que nos ofrece la evolución tecnológica, lo cierto es que se está en condiciones de poder afirmar que las dificultades y retrasos sufridos no son achacables en su totalidad a este factor, sin duda alguna determinante (véase a modo de ejemplo los obstáculos que dificultan el actual despliegue de infraestructura en algunas comunidades autónomas y en el ámbito local o el carácter excesivamente rígido de la legislación de contratos de las administraciones públicas, que impide su acomodación a lo que nos ofrecen las TIC), sino a un cúmulo de circunstancias que ha imposibilitado hasta la fecha el diseño de una política global e integradora como solución a la descoordinación generalizada, tanto en el ámbito interno de la administración como entre las distintas administraciones públicas españolas. También hay que decir que esta medida, debido al coste asociado a la tecnología, debe venir acompañada de un importante esfuerzo adicional con su coherente respaldo en los presupuestos de las administraciones, de forma que mediante la acción coordinada de los elementos analizados hagan realidad la implantación de la e-administración como factor de impulso cualitativo hacia la sociedad de la información.
Luz Mª. Acosta González
Jefa del Servicio Administrativo de Presidencia del Cabildo de Tenerife
Excmo. Cabildo Insular de Tenerife